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11:20·中国新闻周刊探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制这句话在2023年12月的中央农村工作会议和中央经济工作会议上被多次提及2023年12月29日刚通过的《粮食安全保障法》也明确健全粮食主产区利益补偿机制完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度根据粮食产量、播种面积和提供的商品粮数量、比重31个省份被划为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区2001年国务院《对于进一步深化粮食流通体制改革的意见》使得粮食主产区、产销平衡区以及主销区的概念基本形成意见指出粮食生产区要继续稳定生产粮食主销区则要加快粮食购销市场化改革推进种植业生产结构调整产销大体平衡的省（自治区）根据本地实际情况自行确定粮食购销政策其中13个粮食主产区的版图是在2003年财政部印发的《对于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》中确立的包括黑龙江（含省农垦总局）、吉林、辽宁（不含大连）、内蒙古、河北、河南、山东（不含青岛）、江苏、安徽、四川、湖南、湖北和江西根据国家统计局数据2023年粮食主产区生产粮食占全国粮食总产量的77.9％而北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个主销区粮食产量仅占全国粮食总产量的4.3％需要大量调入粮食来满足稳定供给不过贡献近八成粮产、承担着端饭碗重任的主产区却长期面临粮财倒挂的困境《中国农村发展报告2022》显示有10个主产区已经连续多年低于全国农民人均可支配收入平均水平2002年全国人均收入位居前十名中主产区省份占有6个席位2022年这一数字已减至3个产销区地方财政收入也呈现明显差距自1994年税收制度改革至2020年主产区地方财政收入增长38.64倍低于主销区的48.49倍和产销平衡区的42.20倍这些年来对主产区的利益补偿机制探讨及成效评估是学界的热门话题不过我国现阶段对粮食主产区的利益补偿主要来源于国家以财政转移支付为主的纵向补偿机制横向补偿机制近乎空白2023年6月1日河南驻马店市西平县专探乡小于庄的麦田里无人机为抢收小麦提供照明图/视觉中国种粮的账42岁的高民是河南一个产粮大县的农户他和母亲、妻子、儿女都以种粮为生20年来他的收入、生活与国家对主产区的利益补偿机制息息相关自1998年开始为了保护农民利益、调动农民种粮积极性、促进粮食生产和流通的发展、推动农业和粮食生产结构的调整党中央、国务院以三项政策、一项改革为主要内容进行粮食流通体制改革自2004年起中央连续出台一号文件在全国范围内先后实施了种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴和农作物良种补贴四补贴政策同样是2004年小麦最低收购价政策设立高民对《中国新闻周刊》算了笔账国家有粮食直补政策后他家的每亩地的补偿标准在15元左右自家5亩地能收到80元的补贴至于农机具购买高民说虽然个人购买会有优惠但对普通农户来说其实没有什么意义个人种地少用不着大型农机至今村里也没有一家买对他家生活产生重大影响的是自2006年1月1日起农业税全部免除这一政策不交公粮心里轻松很多吃粮食也开始胆大了高民说当时亩产600斤左右此前每年要把亩产的五分之一交给当地的粮管所加上粮管所把关严只收晒干、除杂的净粮不符合标准则被打回来重新晾晒和除杂有的时候自家粮食根本就不够吃需要借粮2007年开始中央财政实施农业保险保费补贴政策刚开始有保险政策时大家都很积极但高民慢慢发现只有绝收才能赔一般灾情一亩地只赔10元大家买保险的兴致慢慢消减现在一个村大概有不到三分之一的人会买2009年国务院通过《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》从13个粮食主产省区选出 680个县（市、区、场）着力打造粮食生产核心区同年《河南省粮食生产核心区建设规划》获得审批将区域集中、粮食增产潜力大、基础条件较好的95个（市、区）县列入规划之中当时河南是中国第一产粮大省取得了粮食总产连续10年居全国第一的成绩高民所在县在这一年被纳入粮食生产核心区不过高民逐渐发现自己的收入却没有随着粮食产量的提高而有明显的提升高民有5亩地种了麦子和玉米犁地、耕种、施肥、追肥、农药、浇灌等净投入成本是1044元在收成好的年份麦子亩产1000斤玉米亩产1200斤售价分别为1.35元和1.12元一年亩均收入是1650元5亩地收入大约8250元近两年他为了增加收入还流转了11亩地减去每亩1200元的承包费后每亩地净收入450元11亩地收入4950元高民更愿意外出打工打工比种地挣钱老百姓地里产的东西不值钱高民说他最希望的就是提高粮价南京财经大学粮食和物资学院副教授钱龙走访调研了多个村庄他告诉《中国新闻周刊》近些年来土地成本、人工成本、农药、化肥农资等种粮成本不断攀升种粮变得越来越不划算三大主粮品种水稻、小麦、玉米基本上是微利甚至亏损2023年5月16日山西太原市消费者在超市选购杂粮摄影/本刊记者 张云粮财倒挂2005年国家出台了产粮大县奖励政策高民所在县符合奖励标准每年会收到约4000万元的奖励金但该县农业局相关人士在接受《中国新闻周刊》采访时说每年的奖励金较几个亿的农业投入来说如九牛一毛县里有产粮任务主力发展农业本身影响财政收入上级补贴又需要地方配套地方财政长期处于没钱的状态财政很吃力中国小麦第一县、河南第一产粮大县的滑县也存在同样的问题这个拥有201万亩耕地的农业大县粮食连年增产但县财政却连年吃紧时任该县财政局局长王少刚曾在2006年撰文指出该县财政收入规模小2005年该县财政收入仅1.34亿元尚不够县里维持工资的发放他特别指出中央配套的支出令县级财政失血严重难有财力搞建设很大程度上制约了县域经济的发展而每年的财政收入加上国家的转移支付和一些专项资金发放工资后大多数县乡机关基本办公经费都难以保证是典型的要饭财政根据滑县统计局数据该县城镇居民可支配收入占全国居民人均可支配收入的比例整体呈现下降趋势2012年为86％而到2022年这一比例降至56.4％曾在滑县调研的河南省社会科学院农村发展研究所所长陈明星告诉《中国新闻周刊》像滑县这样经济社会发展和粮食安全贡献失衡的情况在主产区很普遍粮食主产区要承担好保障国家粮食安全的重任势必要放弃部分发展工业、服务业等机会成本在经济收益上造成了潜在的损失一些粮食主产县基本农田占比高达90％以上出门就是基本农田哪还有其他产业的发展空间根据2011年颁布实施的《全国主体功能区规划》粮食主产区作为提供农产物的主体功能区属于限制开发区严格限制进行大规模的工业化生产及城镇化建设陈明星也指出种粮的比较收益低本身减少了地方的财政收入加上高标准农田建设等需要主产区进行相应的资金配套从而进一步拉大了与粮食主销区的差距梳理2012年国务院扶贫开发领导小组办公室公布的665个国家扶贫开发工作重点县名单发现这样种粮大县、财政穷县的现象不在少数还是以河南为例河南95个粮食核心区县中共有46个县属于扶贫县占比48.4％2022年12月11日黑龙江双鸭山市各个粮食储备库均开仓收粮图/视觉中国纵向利益补偿机制针对种粮农民、主产区的困境2009年中央一号文件指出建立健全粮食主产区利益补偿制度自此确立了国家以财政转移支付为主的纵向补偿机制陈明星指出虽然保护国家粮食安全是政治要求和政治任务不能只算经济账但给主产区利益补偿实则是对主产区发展空间、发展机会的补偿除了上述针对种粮户的四类粮食补贴和农业保险之外2014~2016年我国再次对粮食支持价格机制进行改革开启价补分离的新机制2015年改革农业补贴政策试点先行将农业三项补贴合并称为农业支持保护补贴所有拥有耕地承包权的种地农民都能收到补贴真正做到谁种粮谁受益价格方面2017年国家发改委发布《对于全面深化价格机制改革的意见》持续完善最低价收购政策至于保险覆盖范围2019年5月推行稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点2021年财政部等三部门发布通知扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围对产粮大县的财政支持方面2009年中央一号文件明确根据主产区对国家粮食安全的贡献增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金这些年中央财政持续加码其中中央产粮大县奖励资金由2005年的55亿元增至2020年的466.7亿元农业农村部农村经济研究中心研究员张照新在接受《中国新闻周刊》采访时指出目前的利益补偿机制对于改善粮食主产区的基础条件和财政状况起到了积极作用缓解了地方财政压力他以中部某些县为例这些地区的财政收入仅有五六个亿但支出却高达四五十亿若没有中央财政的支持地方财政会更加紧张不过张照新同样表示在现行的纵向利益补偿机制下中央政府作为唯一的补偿主体承担了巨大的财政压力目前难以对地方进一步增加财政支持力度钱龙也指出在现有的纵向利益补偿模式下中央对地方的多层面支持是普惠性的中国农业大学国家农业农村发展研究院的博士郑兆峰认为现有的对主产区利益补偿机制下补偿力度不足问题突出我国对种粮农民补贴占全国农民人均可支配收入比例远低于美国、澳大利亚等发达国家以2022年的数据来看我国这一比例仅占2.2％即使加上耕地地力保护补贴等其他补贴也远低于后者高达40％~60％的水平郑兆峰告诉《中国新闻周刊》现行机制对主产区政府激励作用也相对有限农业比较收益低税收贡献小地方政府发展粮食产业没有税源利益补偿是补齐财力短板的重要来源但从现有的奖励资金来看奖励的资金规模难以达到有效提升财力的效果根据媒体报道2019年河南110个产粮大县获得奖励资金33.9亿元平均下来每个县只有3000万元的奖励支持难以补足其人均财力水平与全国平均水平的差距此外目前国家对主产区的利益补偿并未完全覆盖到主产区内所有发展粮食产业的县主产区的各省政府需要对未达到国家产粮大县标准、但成为省级产粮大县的县进行奖励以免挫伤其产粮积极性据河南本地媒体报道2019年河南省财政还安排奖励资金0.2亿元对新安等7个未列入中央财政奖励范围的省级产粮大县给予适当奖励迈出了一大步这些年来有关省际横向利益补偿机制的呼声不绝于耳这一机制的核心是什么张照新表示是根据各省的粮食消费与生产之间的差距由粮食调入省对粮食调出省进行利益补偿早在主产区、产销平衡区、主销区的版图确定的时候2004年《国务院对于进一步深化粮食流通体制改革的意见》就曾明确主销区要保证粮食播种面积保证必要的粮食自给率；产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面然而这些年来主销区和产销平衡区自给率一路下跌粮食缺口越来越大2004 年7个主销区粮食自给率为44.2％2021年下降至19.9％；11个产销平衡区2004年粮食自给率为88.5％2021年下降至78.4％2021年主销区和产销平衡区合计粮食缺口为 1.5亿吨当前中国对三区保面积、保产量实行米袋子省长责任制和党政同责机制进行约束但考核时产区的责任偏重销区则显偏弱钱龙举例说土地资源禀赋较弱的省可以通过与粮食主产区签订产销协议购买所需粮食这种方式不仅为前者留出耕地种植经济作物也便于其发展工业和贸易加快经济提升但反过来又会使得工业用地和服务业用地需求增加进而挤压农业用地种粮面积下降粮食产量下降就是直接结果郑兆峰也认为主销区在粮食上存在巨大的产需缺口需要主产区为其补齐但从根本上讲目前我国粮食主产区的利益补偿更多是中央政府主导下的单一的返哺型补偿作为受益者的主销区并未承担利益补偿供给主体的责任而主产区为主销区的粮食保障设置了一道坚实的防线因此经济较为发达的粮食主销区有义务对主产区进行补偿《中国新闻周刊》采访的多位专家也都指出他们走访调研的产粮大县都认为应该增加奖励规模奖励来源除了来自中央销区也不应作为旁观者然而曾多次参与中央农办、农业农村部、国家发改委等部门组织的农业调研工作的中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任钟钰在调研中发现某些东部主销区的省份对于横向利益补偿机制有不同看法一些省份认为他们致力于经济发展也已对非农业产业承担相应的税收责任如继续向主产区进行利益补偿则加重地方财政负担事实上中央曾在多个文件中提出应探索横向利益补偿机制2014年中央一号文件就指出要完善主产区的利益补偿机制2018年《对于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也指出建立粮食主产区与主销区之间利益补偿机制不过在陈明星看来此前产销区省际横向利益补偿仍处于鼓励和倡导的阶段尚未真正形成一种系统化的长效机制钱龙也认为过去倡导的横向利益补偿机制缺乏具体的制度和政策支撑此次提出应该是从倡导到落地前的信号钟钰在接受《中国新闻周刊》采访时表示2023年中央农村工作会议和中央经济工作会议具体提出横向利益补偿机制标志着在完善主产区利益补偿方面迈出了一大步钟钰认为主产区横向利益补偿机制有两方面的意义一是调动主产区的产粮积极性资金、技术、装备和人才等流入有助于促进主产区粮食产业链的延伸和原粮附加价值的提升其次这种真金白银的付出会倒逼主销区、产销平衡区强化粮食安全的责任意识并与产区共同承担粮食安全的责任进而推动区域协调发展摸底和定标难横向利益补偿机制长期被学界呼吁却未落地张照新指出是因为该模式现实操作中有多个关键问题需要厘清他透露在中央建立大规模利益补偿机制之前曾考虑过省际利益补偿通过建立粮食产业基金由主销区按照粮食缺口对主产区进行补偿但涉及到粮食消费量及粮食的流向等计算难题前者相关数据会发生变动后者涉及粮食购进、外销等复杂情况及认定标准钱龙也认为贡献度、流通量的计算都是难点从贡献度来看要在中央层面测算每个省的贡献以及每个省测算其他省份对本区域的贡献只有先确定贡献度才能推进下一步的补偿额度而流通量计算也十分复杂当下省际之间粮食流通的数据量不清而流通关乎补给谁、如何补相比之下中央财政补助的模式仅需明确各省份的粮食产量计算简便很多张照新透露由此也形成了一直以来的中央财政的纵向补偿机制这些年来已有一些省份建立了省际产销合作黑龙江与至少19个省市签订《粮食购销合作协议》自给率仅有23％的福建省也与主产区的10个省建立了产销协作关系但总体来看主产区与主销区之间的产销协作更集中在销售和买卖关系并未产生产销区域间的利益补偿陈明星指出此前的部分产销区之间开展的订销合同式的产销协作可以视为产销区横向利益补偿的1.0版在此基础上还需要建立更紧密的产销协作比如主销区在主产区投资农产物加工、精深加工项目生产食品的成品或者半成品这样不仅能节省运输成本还能将部分利润留在当地既解决就业问题也可以为主产区增加税收对于能否把这种横向协作的模式推广至全国钱龙认为横向利益补偿机制涉及动蛋糕因此要做好产区、平衡区、销区的利益协调问题可以参考安徽和浙江在生态领域的利益补偿机制先在相邻省份试行通过友好协商确定实施细节陈明星提了一个建议在高标准农田建设上产销区可以探索类似飞地的合作共建机制可根据投资额度、建设程度、增产潜力等折算成一定比例的产能视为主销区承担保面积、保产量的任务这样既能缓解主产区建设高标准农田的配套资金压力又能解决主销区部分产能提升压力通过充分利用市场机制来强化粮食产销区间的利益衔接探索多种形式的产销区省际横向利益补偿的升级版钟钰则建议可以建立一个粮食调入调出的数据交易平台交由粮食、统计、交通及税务部门共建粮食采购商可到该平台交易从而使流通量和流向有了凭证而更有迹可循此外钱龙提出在全国层面设立一个粮食产量利益补偿基金池超额完成的地区可到资金池里领取奖励没完成的就认缴将不同区域的利益进行深度绑定倒逼主销区承担种粮责任法治治理在专家眼中也是关键问题横向机制的落地仅靠行政手段来实现还远远不够对主产区的利益补偿应将政策治理转向法治治理通过制度为三区确立明确的预期令如何做有法可依张照新强调不能把彻底解决粮财倒挂问题完全寄希望于利益补偿机制其背后涉及多方面的问题与地方的资源禀赋、市场、劳动力人群的整体素质等都有关系而产销区区域差距也不仅是因农业产业造成因此解决这一问题还需要多方位的布局和努力发于2024.1.15总第1125期《中国新闻周刊》杂志杂志标题：谁来补偿粮食主产区利益记者：解雪薇编辑：徐天